建立乡财政与完善农村税制之我见

建立乡财政与完善农村税制之我见（旧稿新发）

1988年7月于甘肃酒泉

李映泉

这次到河西酒泉地区实习，使我有幸能够领略到河西走廊壮丽的边塞风光。沿途看到了广阔的平原，既有青青绿洲，也有茫茫戈壁，还有巍巍祁连雪峰，壮观至极。不仅如此，而且还看到了、想到了、知道了许多书本上无法学到的东西。使我感受到这里土地、水利等资源极其广阔的发展前景，同时也感受到它是一块尚待开发的宝地。

在三十多天的实习当中，通过个别询问和翻阅有关资料、领导介绍，略知本区工农业生产发展中许多潜在的优点以及存在的问题。这里仅谈一个局部，即我感到本区有必要尽快建立健全乡财政和完善、加强农村税收的征管工作。

一、改变农业税制的必要性与重要性( 文章阅读网：www.sanwen.net )

酒泉地区土地辽阔，面积达19万多平方公里，占甘肃全省面积三分之一左右，而且平原面积广大，可耕地开发潜力也很大；全区人口76万，可谓地广人稀。本区土地承受太阳光照充分、强烈。又加上祁连山夏季得天独厚的雪水灌溉保证，土地的生产能力特别高。农作物年年高产，粮食亩产一般都在八、九百斤左右。主要农作物有小麦、玉米、棉花、甜菜、瓜果等。这里的农民收入水平相当高，人均收入在780元以上，而且每年向国家提供商品粮1000余斤。国家每年调出商品粮3亿斤左右，人均收入水平、向省上提供的商品粮总量都占全省第一。（以上数字见1987年地区统计资料）

但是，由于商品经济的不发达，尤其是工矿企业（特别是乡镇企业）发展不太好，致使本区财政收入不多。1987年全区预算执行下来，收入虽然突破计划，达到7498万元，超收498万多元，超预算12.8%，超额完成省上下达的6648.5万元的收入任务，但是财政支出达到12643.2万元,仍然比1986年增长4.7%。由于新增支出的口子多,带来了许多问题,地、县财力难以接受。这几年国家对本区定向补贴年年达到600万左右。

以上情况可以看出：本区有发展农业和从农业中进一步增加财政收入的特殊优势，所以我认为有必要加强和改进农业税的征收工作。

第一、关于农业税改革问题。

原有的农业税地亩常年产量计征的办法，在本区已经不适应商品经济发展的要求。其主要表现是：一是同样的土地种植不同的作物或做不同的用途可以获得相差悬殊的收入；二是近几年由于农业生产的发展，农民种粮的积极性越来越高，生产水平越来越高，而农业税所得远远小于增产数字。而且由于增产不增收，造成悬殊状况。因此，我主张为增加本区收入，调节农民级差收益，应对农业税加以改革。有两种方法：一是将农业税分解为农业土地使用税，农林水牧特产税。农业土地使用税以现行农业税总额为计征基础，根据耕地土质、产量重新划分等级，确定每亩税额，适当提高。税负确定后即与产量再次脱钩。弃耕、闲置、撂荒土地均应照章纳税；农林水牧特产税在应税农林水牧产品的基础上再增加一些应税品目，按大类列举征税。开征土地使用税扩大了农业税征收面，有利于节约使用土地以及提高土地使用效益；有利于调节农村经济结构；有利于发挥各地优势。二是适当改变原定农业税税率。即税负稍从重的原则，针对情况，区别对待。

应当指出，这种以农补缺，减轻财政负担，弥补赤字数额的办法不是权宜之计，也不是鞭打快牛，而是积极有益的，不仅完全必要，而且很重要。

第二、关于对新办乡镇企业的征税问题。

对乡镇企业需按国家规定缴纳税收，还要对乡镇以工补农。但由于乡镇企业资金来源无保证，设备简陋，技术落后，交通信息均不便，可在新建初从轻纳税，个别减免照顾。

第三、应当调节雇工户的级差收入。

从这次实习中得知，本区农村中一些专业大户采取雇工经营，户主的收入一般几倍甚至几十倍地高于雇工，对此发展趋势应引起重视，制定纳税对策。

第四、关于对承包企业和承包人的征税问题。

当前，农村实行联产承包责任制以后，极大地解放了生产力，激发了广大农民生产积极性，应继续坚持这种做法。但是，目前一些集体企业、农村各种专业承包户采取了定额上交收入，或定利润、定工资、定费用以及超利分成等承包方法，只对企业整个承包收入总额征了税，而对获得了大量收入的承包人没有采取适当方法进行调节。应进行调节，平衡税负，做到应收尽收。

二、关于乡财政的现状与发展思考

这次实习，我们了解到本区财政建制还很不完善，虽然农业发展状况很好，资源条件也不错。但却没有完善的财政机构系统来及时组织收入和加强支出管理，具体而言，也就是乡财政不健全。据不完全资料表明，全区72个乡镇中，建立乡财政的还不到50%，本区所辖的五县二市（不包括嘉峪关市）中，玉门市有乡镇8个，100%建立了财政所；酒泉市有乡镇20个，建立乡财政所只有一个，占5%；金塔县有乡镇12个，乡财政所11个，占91.6%；敦煌同金塔一样；其余肃北、安西、阿克塞各县无一个乡财政所。由此看出：七县市中有四县市或多或少建立了乡财政，但是就各县市来说，也极不平衡。酒泉市辖乡镇最多，有20个，占全区整个乡镇数近27%，但乡财政少得可怜，只一个；只有玉门市100%建立了乡财政。

这就说明了：一是建立乡财政的条件还不够成熟，存在许多问题。如：1、没有足够的财政人员，且现有财会人员的素质亟待提高。全区行政事业单位中现有财会人员1157人。其中大专以上文化程度的只8人，占0.6%；中专文化程度250人，占4.3%。未经训练的占绝大多数，素质太差。维持现状够呛，再建立乡财政，增加人员，显然很缺乏足额而且符合质量要求的财政人员；2、新增支出口子多，地县财力难以接受。国家每年要向地方借债（如购买国库券），再加上全区大部分县市吃补贴。工人调整工资，教师改善待遇，物价补贴等都有增无减。且企业收入不太景气，而要办的事很多。如：中小学校危房严重；公路桥梁亟须建设；农村用电情况亟待解决等等，所有这些都增加了乡财政建设的困难。二是各级领导也可能不同程度地对此不够重视。尤其酒泉市，还是地委、行署所在地，竟出现了20个乡镇只建立了一个乡财政的怪事，就更讲不下去了。（当然以上仅是目前，也即1988年6月份以前所看到的最新资料，至于这以后或现在又建了多少，属另当别论）。

随着经济的发展，经济体制改革的要求，使乡财政的建立不仅是应运而生，甚至是相见恨晚了！又加上本区地域辽阔，交通不便，县财政农业税征管困难不少。往返复杂，易出差错，加大县财政双向负担。又加上耕地占用税之开征，更使乡财政建立成为当务之急。

当然，以上主要是谈乡财政建立以及扶持乡镇企业、乡村其它经济发展的事情。这里还须指出，乡镇财政的建立也进一步加强了农业税收的征管工作、以及平衡农业税的合理负担、调整变动等等，并使之成为义不容辞。

三、乡财政的建立可有力地促进农业税等的征管

乡财政的建立有很重要的意义，表现在：1、它是实现农村经济两个转化的需要。即实现我国传统农业向现代农业转化；实现自给半自给性经济向社会化商品经济转化。从目前看，本区绝大部分农村商品经济观念淡薄，乡镇企业的发展还较落后。农民以为家有粮仓，腰有钱财就行。现在看来，建立乡财政使农村转变轻商观念成为必须。2、建立乡财政是合理使用乡镇财力，实现综合平衡的需要。在当前形势下，大力发展乡镇企业，农工商一起上，搞活乡村经济。由乡财政统一组织收入，不仅农民个人得益，而且整个乡村得益。本区发展乡镇企业的最大优势是搞原料加工。它有丰富的农牧业资源，可充分利用乡财政投资搞联营加工。如：甜菜、棉花、以及阿克塞的石棉矿、祁连山水资源的进一步开发利用等。3、建立乡财政是加强乡镇经济核算，严肃财经纪律，理顺分配关系的需要。据知：目前相当部分乡镇财政帐表不全，帐实不符，制度不严，标准不一。有些农民收益核算更是“弹性数据”，可变性太大，使利益分配失去切实可靠依据。这就要求严抓乡镇财务成为必然。4、建立乡财政还是加强乡级政权的需要。一级政权一级财政，是事权与财权统一的客观要求；是农村财政工作的中心；是乡政府搞好全乡经济工作的有力助手和参谋。5、乡财政的建立，可以更好地加强农村土地资源的开发利用，可以更好地落实有关农村的经济政策，特别是税收政策。当前全国已普遍开征了耕地占用税，而本区耕地占用税现状极不佳，所以，开征耕地占用税意义重大。

目前，农村土地中出现的问题是：1、土地审批手续不严，违章建筑严重，特别是在沙漠绿洲这样的名贵土地资源上任意废田搞基建，十分可惜！2、土地资源利用不充分，宜耕宜牧的土地轻易放弃；3、挤占城郊菜地建房严重；4、一些建设单位不注意节约用地，甚至非法买卖转让。所有这些，都严重的影响了农村耕地的使用与管理，严重的影响了农业生产，须乡财政大力调节控制。同时要奖勤罚懒，对于通过自己辛勤劳动，开荒、扩大种植面积的农户，税收上要进行照顾。否则违法乱占耕地，不论单位和个人，均应交纳耕地占用税。

从目前得到的有关本区开征耕地占用税的资料可以看出：1987年度，全区七县市中征收了耕地占用税的县市，只有酒泉市0.1万元；敦煌0.8万元；金塔0.3万元；安西0.3万元。全区总计才1.5万元，数额很少，当然是初次开征。1988年度，有1-4月份的有关资料如下：（5、6月份资料未找到）

单位：万元

月份 酒泉市 玉门市 敦煌市 安西县 金塔县 肃北县 阿克塞 合计 完成年任务百分比

一 0.5 __ 1.3 __ __ 0.1 __ 1.9 1.3%

二 0.5 __ 1.4 __ 0.7 0.5 __ 3.1 2%

三 0.8 __ 1.5 __ 0.9 0.5 __ 3.7 2.5%

四 2.5 __ 1.9 __ 1.1 0.6 __ 6.1 4.1%

合计 4.3 __ 6.1 __ 2.7 1.7 __ 14.8

附全年计划数148万元。

以上资料表明：1988年1-4月份全区耕地占用税完成情况极其不佳.虽逐月比例上升，但上升幅度不大，比例很小。四个月下来完的任务仅占全年的10%，预计年底最多也能完成35%左右，而且地区差别还很大。从上表可以看出，有三个县市干脆分文未征。这充分反映了各级领导对此未引起足够重视，如此下去，完成任务实在艰巨。同时从另一方面也反映出基层力不从心，无法组织这笔收入。现在我们可以知道：耕地占用税的完成好坏与乡财政的建立有直接的关系。凡是未建立乡财政包干体制的乡镇，大部分未开征耕地占用税。当然有些虽建立了乡财政，但也没有征收。

所以，要加强农村的财税工作，必须有相适应的财政税务机构与之配套。如此才能跟上商品经济发展的需要，否则，不利于迎接大西北经济建设即将来临的高潮。为此，必须响应党中央的号召，为西北地区经济的全面振兴打好基础。只要乡财政建立起来，就能上下配合，加强宏观经济的综合平衡，分析研究，全面推进农村财税改革工作，就能大大加快酒泉地区农村经济的发展。

（以上为本人1988年毕业实习论文，写作完成时在甘肃省财政学校八六级财政一班。本稿录入时略有删节。）

作者单位：甘肃省白银市平川区财政局